CADERNO TEMÁTICO 2 – FINANCIAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL: VISÕES E MITOS

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PREVIDENCIA: “BOMBA”, “ROMBO”, “EXPLOSAO”, Eduardo Fagnani e Fernando Junqueira

 
As analises sobre a previdencia social parecem ser escritas por correspondentes de guerra, afirmam os autores. Desarmar a “bomba” demografica, evitar a “explosao” das contas publicas, o “rombo do INSS” e a “catastrofe” fiscal, sao expressoes corriqueiras para justificar a necessidade de nova reforma da previdencia. Essa tatica de guerrilha foi inaugurada pela elite em 1988, que sentenciou que o “Pais seria ingovernavel”, caso o Congresso confirmasse os direitos previdenciarios na futura Constituicao. Os autores procuram desconstruir alguns dos diversos mitos presentes na visao defendida pelo mercado.
 
Publicado no Boletim Tributacao & Cidadania, n 3, maio de 2011, Fundacao Anfip;
 
Eduardo Fagnani, Professor Doutor do Instituto de Economia da Unicamp
Fernando Junqueira, Mestre pela Unicamp e Tecnico do DIEESE
 
 
As analises sobre a previdencia social parecem ser escritas por correspondentes de guerra. Desarmar a “bomba” demografica, evitar a “explosao” das contas publicas, o “rombo do INSS” e a “catastrofe” fiscal, sao expressoes corriqueiras para justificar a necessidade de nova reforma da previdencia. Essa tatica de guerrilha foi inaugurada pelo presidente Jose Sarney, em 1988, que sentenciou que o “Pais seria ingovernavel”, caso o Congresso confirmasse os direitos previdenciarios na futura Constituicao. 
 
Nos ultimos meses alguns correspondentes dessa guerra particular voltaram a carga. O principal argumento reza que desde 1990 a relacao despesas da previdencia /PIB cresceu (de 4,5% para 7,5%). E, mais importante, pela mesma reza, esse ritmo prosseguira nas proximas decadas. Tal continuidade “implodira” as contas publicas e levara a “ingovernabilidade”.  E argumento falso por diversas razoes, explicitadas a seguir: 
 
1- E importante observar que a relacao gasto/PIB nao revela que o gasto brasileiro seja excessivo nas comparacoes internacionais. Nao somos um “ponto fora da curva”. Num conceito amplo – e discutivel – que incorpora beneficios assistenciais e previdenciarios (urbanos, rurais e do servidor publico das tres esferas) adotado pela CEPAL, estamos no mesmo patamar da Argentina e Uruguai. A diferenca – favor do Brasil – e que o nivel de cobertura de idosos e a mais alta da America Latina (70% aqui; 30%, em media, nos demais paises). 
 
2- A relacao gasto/PIB e questionavel porque nao leva em conta o comportamento pifio do denominador. Quando os criticos analisam a relacao gasto da previdencia/ PIB, focam no numerador e desconsideram o comportamento do denominador. Na decada dos 90, o taxa media anual de crescimento do PIB foi mediocre (1,7%). Num ranking com mais de 90 paises so estavamos a frente da Africa do Sul, Russia, Japao e alguns paises da Europa Central. Em um cenario em que a economia brasileira crescesse a taxas medias anuais de 7% ao ano, o gasto previdenciario atual representaria apenas 2% do PIB; num cenario de crescimento de 5% o gasto previdenciario seria de 3,5%; e finalmente, se crescessemos 4% ao ano o gasto corresponderia a 4,5% do PIB. (Grafico 1)
 
Grafico 1
 
 
  
3-  O argumento da “explosao” dos gastos no futuro e falso porque a decada de 1990 e atipica por duas razoes. Primeiro, o espectro da reforma da Previdencia (Collor e FHC) levou a uma “corrida as aposentadorias” urbanas. O grafico a seguir mostra o numero de aposentadorias concedidas por tempo de contribuicao na area urbana saltou de um patamar de 50 mil por ano (ate 1990) para mais de 400 mil por ano em 2008. Essa inflexao ocorreu num primeiro momento ante a possibilidade da reforma em 1993 e recrudesceu entre 1995 e 1998 durante a tramitacao da reforma de FHC no Congresso Nacional, que resultou na Emenda Constitucional 20/98.  Ha menos que haja outro espectro de reforma, esse movimento nao devera se repetir no futuro.
 
 
Grafico 2 - Beneficios urbanos concedidos 
Aposentadoria por tempo de contribuicao (1980-2008)
 
 
 
Segundo, em funcao do inicio da vigencia das aposentadorias rurais. Aprovadas em 1988 foram “represadas” por Collor. Foi necessario o julgamento favoravel do Supremo Tribunal Federal para que os novos direitos constitucionais passassem a vigorar.  Com isso o numero de concessoes salta de um patamar anual de 120 mil para 900 mil (grafico 3). Apos o reconhecimento desses direitos, a concessao de beneficios se manteve num patamar em torno de 300 mil anuais. Patamar que devera cair progressivamente no futuro, em funcao da rapida urbanizacao da sociedade brasileira. Portanto, nao se pode projetar para as decadas seguintes o mesmo comportamento obtido na decada de 90, atipica, como estamos enfatizando.
 
Grafico 3
Beneficios rurais concedidos – Aposentadoria por idade (1980-2008)
 
  Fonte: Anuario Estatistico da Previdencia Social – MPS.
 
 
 
4 – O argumento da catastrofe fiscal nas proximas decadas tambem e falacioso porque, em grande medida, o aumento dos gastos ocorrido na decada de 2000 foi fruto do notavel aumento real do salario minimo (grafico 4), cujo objetivo – ainda nao atingido – era recuperar as perdas ocorridas entre 1986 e 1996. Todavia, esse ritmo de aumento real nao devera ocorrer nas proximas decadas em funcao das regras pactuadas de correcao pela media do PIB (dois anos anteriores) mais a inflacao. Em 2011 essa regra foi obedecida. Mantida a regra, em 2012 a correcao sera maior; mas, nos proximos anos, seguira proxima da inflacao. 
 
Grafico 4
Salario Minimo Real – 1986 a 2010
 
 Fonte: Dieese.
 
 
 
 
5-O ritmo de crescimento das despesas da Previdencia ocorrido na decada de 1990 (“corrida as aposentadorias” e o inicio dos novos direitos da previdencia rural) e na seguinte (aumento real de 100% do salario minimo) nao devera ocorrer nas proximas decadas tambem em funcao da reforma da previdencia feita pela Emenda Constitucional 20/98. Essa medida tornou as regras brasileiras iguais ou superiores as praticadas nos paises do primeiro mundo – cuja realidade (social, demografica e economica) e incomparavel ao que se ve aqui, em contexto de capitalismo tardio. Os reflexos daquela reforma foram imediatos: a taxa media anual de crescimento das aposentadorias por tempo de contribuicao caiu de 9% (1995/1999) para 2% (1999/2005). O ritmo de crescimento das despesas do INSS caiu de 3,6% (2000/2006) para 2,8% (2007/2010). Na mesma perspectiva, estudo feito por Delgado e outros (2006) mostra que, apos 1999, com a introducao do fator previdenciario, houve um rebaixamento medio dos valores das aposentadorias por contribuicao de 23% para os homens e em mais de 30% para as mulheres (graficos 5 e 6). 
 
  
 Grafico 5                                                                                         Grafico 6

 
 
 
5- A “bomba demografica” e outra tese discutivel. A transicao demografica pode ser “onus” ou pode ser “bonus”. Entre 2000 e 2050 a populacao de idosos aumentara (de 5,5% para 15,3% da populacao total). Mas, a populacao de ate 14 anos caira (de 29,8% para 19,3%. Logo, a pressao por gastos com idosos sera contrabalancada pelo menor gasto com os jovens. Mais importante: o percentual de pessoas em idade ativa (15 a 64 anos) aumentara e abrira uma “janela de oportunidade demografica”. O desempenho da economia podera (ou nao) criar condicoes para a incorporacao desse contingente crescente em idade ativa; podera (ou nao) apresentar condicoes materiais para que essa enorme “janela de oportunidade” seja aproveitada, ampliando a inclusao social e as fontes de financiamento da Seguridade Social. Portanto, nao esta dado que transicao demografica sera um onus inevitavel. Depende das opcoes economicas que serao adotadas nas proximas decadas. A variavel chave e o crescimento economico capaz de assegurar emprego e renda e avancar na reducao das desigualdades e melhoria da distribuicao da renda. Se formos bem sucedidos, em 2050 teremos uma sociedade mais rica, com maior preparo educacional e qualificacao profissional e menos dependente dos programas de protecao social. Uma sociedade na qual os individuos terao maior capacidade de enfrentar com autonomia suas demandas e necessidades basicas nos diversos ciclos da vida (incluida a protecao na velhice). Portanto, as opcoes macroeconomicas que serao adotadas nas proximas decadas sao a variavel chave que definira se vamos aproveitar ou perder essa janela de oportunidade demografica.  
 
 
6- Alem disso, plantamos as bases de uma protecao financeira para o futuro.  Caso necessario, em 2050, parte da capitalizacao do Fundo Soberano que esta sendo constituido com recursos das taxas e royalties da exploracao do pre-sal poderia ser canalizada para o financiamento da Seguridade Social. A experiencia da Noruega e exemplar para a cobertura das despesas da previdencia social em virtude do envelhecimento da populacao. 
 
 
7- O argumento “explosao” das contas da previdencia nas proximas decadas, tambem e falacioso porque desconsidera o essencial: o problema financeiro da previdencia nao e o aumento (atipico) das despesas, mas a dramatica reducao das receitas. As opcoes macroeconomicas adotadas nas ultimas decadas geraram estagnacao e desorganizaram o mundo do trabalho. Entre 1995/2000 foram destruidos 1,4 milhoes de empregos formais; a taxa de desemprego saltou de 9% para 12,4% (1994/2004); os empregos com carteira em relacao a PEA cairam de 52% para 43% (1989/1999); o rendimento do trabalhador e a massa salarial ruiram. E claro que esses indicadores de ruina retrairam as receitas da seguridade social –, grande parte incidente sobre o mercado formal urbano. 
 
 
8- O desempenho recente da economia e seus impactos positivos nas contas da Previdencia confirma o acerto dessa visao e desqualifica os profetas do apocalipse. Apos 25 anos de ostracismo, a questao do crescimento economico foi reincorporada a agenda do governo. Desde 2004 – exceto 2009, em funcao da crise internacional –, o PIB brasileiro tem crescido acima de 4%. Com isso, entre 2003 e 2010 a taxa de desemprego caiu pela metade (de 12,4% para 5,7%); o rendimento medio real mensal dos trabalhadores subiu 18%; e, mais de 15 milhoes de empregos formais foram criados (apenas em 2010, foram criados 2,5 milhoes de vagas); a renda domiciliar per capita cresceu 23,5% em termos reais; e, o PIB per capita (US$) passou de 2.870 para 8.217. Como consequencia, desde 2008 as contas do INSS urbano sao superavitarias.
 
 
Para finalizar, ressalte-se que o aumento dos gastos previdenciarios tornou possivel que o numero de beneficiarios da Seguridade Social saltasse de 8 para 33 milhoes de pessoas entre 1988 e 2010. Observe-se que em atualmente a Seguridade Social concede cerca de 33,4 milhoes de beneficios diretos, assim distribuidos: INSS urbano (15,7 milhoes); INSS Rural (8,1); Assistencia Social (3,6) e Seguro – Desemprego (6,1). O carater distributivo desses programas fica mais evidente se tambem contabilizarmos os seus beneficiarios indiretos. Segundo o IBGE, para cada beneficiario direto ha 2,2 beneficiarios indiretos, membros da familia. Dessa forma, a Seguridade Social beneficia, direta e indiretamente, cerca de 106 milhoes de pessoas, quase a metade da populacao do Pais. Mais de 2/3 desses beneficios equivale ao piso do salario minimo. Na decada dos 90, a participacao da renda da Seguridade na composicao da renda familiar urbana passou de 10% para 24%; e, na renda familiar rural, de 9 para 26%. Sem a Seguridade 70% dos idosos estariam abaixo da linha de pobreza (ante os 10% atuais). Sem esses progressos, hoje, o pais poderia ser “ingovernavel”.   
 
 
Ao inves de atirar na previdencia, a ortodoxia fiscal contribuiria mais se voltasse suas bazucas para denunciar o maior item de despesa das contas publicas: gastos com juros (que saltaram de 5% para 9,8% do PIB entre 1997/2003), formidavel mecanismo de distribuicao de renda para os endinheirados. Todavia, silenciam sobre esse ponto e, ao contrario, postulam um novo salto na nossa lideranca mundial nos juros – esse sim, um “ponto fora da curva”, que podera realimentar a “explosao” da divida e o “rombo” das contas publicas. Gostariamos de entender esse comportamento insolito diante dessa possivel “bomba-relogio”. Ingenuamente, aventamos a hipotese de que no exito da nova reforma da previdencia sobrariam mais recursos para pagar juros, para a felicidade geral do mercado financeiro. 
 
Referencias:
JUNQUEIRA, Fernando (2011).  Previdencia Social no Brasil: Critica a visao conservadora. Dissertacao de Mestrado defendida no Instituto de Economia da Unicamp. Campinas: IE/UNICAMP.
DELGADO, G. ET al. Avaliacao de Resultados da Lei do Fator Previdenciario (1999-2004). IPEA, Texto para Discussao n. 1161, Brasilia, 2006.
 
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