CADERNO TEMÁTICO 2 – FINANCIAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL: VISÕES E MITOS

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PREVIDÊNCIA: “BOMBA”, “ROMBO”, “EXPLOSÃO”, Eduardo Fagnani e Fernando Junqueira

 
As análises sobre a previdência social parecem ser escritas por correspondentes de guerra, afirmam os autores. Desarmar a “bomba” demográfica, evitar a “explosão” das contas públicas, o “rombo do INSS” e a “catástrofe” fiscal, são expressões corriqueiras para justificar a necessidade de nova reforma da previdência. Essa tática de guerrilha foi inaugurada pela elite em 1988, que sentenciou que o “País seria ingovernável”, caso o Congresso confirmasse os direitos previdenciários na futura Constituição. Os autores procuram desconstruir alguns dos diversos mitos presentes na visão defendida pelo mercado.
 
Publicado no Boletim Tributação & Cidadania, n 3, maio de 2011, Fundação Anfip;
 
Eduardo Fagnani, Professor Doutor do Instituto de Economia da Unicamp
Fernando Junqueira, Mestre pela Unicamp e Técnico do DIEESE
 
 
As análises sobre a previdência social parecem ser escritas por correspondentes de guerra. Desarmar a “bomba” demográfica, evitar a “explosão” das contas públicas, o “rombo do INSS” e a “catástrofe” fiscal, são expressões corriqueiras para justificar a necessidade de nova reforma da previdência. Essa tática de guerrilha foi inaugurada pelo presidente José Sarney, em 1988, que sentenciou que o “País seria ingovernável”, caso o Congresso confirmasse os direitos previdenciários na futura Constituição. 
 
Nos últimos meses alguns correspondentes dessa guerra particular voltaram à carga. O principal argumento reza que desde 1990 a relação despesas da previdência /PIB cresceu (de 4,5% para 7,5%). E, mais importante, pela mesma reza, esse ritmo prosseguirá nas próximas décadas. Tal continuidade “implodirá” as contas públicas e levará à “ingovernabilidade”.  É argumento falso por diversas razões, explicitadas a seguir: 
 
1- É importante observar que a relação gasto/PIB não revela que o gasto brasileiro seja excessivo nas comparações internacionais. Não somos um “ponto fora da curva”. Num conceito amplo – e discutível – que incorpora benefícios assistenciais e previdenciários (urbanos, rurais e do servidor público das três esferas) adotado pela CEPAL, estamos no mesmo patamar da Argentina e Uruguai. A diferença – favor do Brasil – é que o nível de cobertura de idosos é a mais alta da América Latina (70% aqui; 30%, em média, nos demais países). 
 
2- A relação gasto/PIB é questionável porque não leva em conta o comportamento pífio do denominador. Quando os críticos analisam a relação gasto da previdência/ PIB, focam no numerador e desconsideram o comportamento do denominador. Na década dos 90, o taxa média anual de crescimento do PIB foi medíocre (1,7%). Num ranking com mais de 90 países só estávamos á frente da África do Sul, Rússia, Japão e alguns países da Europa Central. Em um cenário em que a economia brasileira crescesse a taxas médias anuais de 7% ao ano, o gasto previdenciário atual representaria apenas 2% do PIB; num cenário de crescimento de 5% o gasto previdenciário seria de 3,5%; e finalmente, se crescêssemos 4% ao ano o gasto corresponderia a 4,5% do PIB. (Gráfico 1)
 
Gráfico 1
 
 
  
3-  O argumento da “explosão” dos gastos no futuro é falso porque a década de 1990 é atípica por duas razões. Primeiro, o espectro da reforma da Previdência (Collor e FHC) levou a uma “corrida às aposentadorias” urbanas. O gráfico a seguir mostra o número de aposentadorias concedidas por tempo de contribuição na área urbana saltou de um patamar de 50 mil por ano (até 1990) para mais de 400 mil por ano em 2008. Essa inflexão ocorreu num primeiro momento ante a possibilidade da reforma em 1993 e recrudesceu entre 1995 e 1998 durante a tramitação da reforma de FHC no Congresso Nacional, que resultou na Emenda Constitucional 20/98.  Há menos que haja outro espectro de reforma, esse movimento não deverá se repetir no futuro.
 
 
Gráfico 2 - Benefícios urbanos concedidos 
Aposentadoria por tempo de contribuição (1980-2008)
 
 
 
Segundo, em função do início da vigência das aposentadorias rurais. Aprovadas em 1988 foram “represadas” por Collor. Foi necessário o julgamento favorável do Supremo Tribunal Federal para que os novos direitos constitucionais passassem a vigorar.  Com isso o número de concessões salta de um patamar anual de 120 mil para 900 mil (gráfico 3). Após o reconhecimento desses direitos, a concessão de benefícios se manteve num patamar em torno de 300 mil anuais. Patamar que deverá cair progressivamente no futuro, em função da rápida urbanização da sociedade brasileira. Portanto, não se pode projetar para as décadas seguintes o mesmo comportamento obtido na década de 90, atípica, como estamos enfatizando.
 
Gráfico 3
Benefícios rurais concedidos – Aposentadoria por idade (1980-2008)
 
  Fonte: Anuário Estatístico da Previdência Social – MPS.
 
 
 
4 – O argumento da catástrofe fiscal nas próximas décadas também é falacioso porque, em grande medida, o aumento dos gastos ocorrido na década de 2000 foi fruto do notável aumento real do salário mínimo (gráfico 4), cujo objetivo – ainda não atingido – era recuperar as perdas ocorridas entre 1986 e 1996. Todavia, esse ritmo de aumento real não deverá ocorrer nas próximas décadas em função das regras pactuadas de correção pela média do PIB (dois anos anteriores) mais a inflação. Em 2011 essa regra foi obedecida. Mantida a regra, em 2012 a correção será maior; mas, nos próximos anos, seguirá próxima da inflação. 
 
Gráfico 4
Salário Mínimo Real – 1986 a 2010
 
 Fonte: Dieese.
 
 
 
 
5-O ritmo de crescimento das despesas da Previdência ocorrido na década de 1990 (“corrida às aposentadorias” e o início dos novos direitos da previdência rural) e na seguinte (aumento real de 100% do salário mínimo) não deverá ocorrer nas próximas décadas também em função da reforma da previdência feita pela Emenda Constitucional 20/98. Essa medida tornou as regras brasileiras iguais ou superiores às praticadas nos países do primeiro mundo – cuja realidade (social, demográfica e econômica) é incomparável ao que se vê aqui, em contexto de capitalismo tardio. Os reflexos daquela reforma foram imediatos: a taxa média anual de crescimento das aposentadorias por tempo de contribuição caiu de 9% (1995/1999) para 2% (1999/2005). O ritmo de crescimento das despesas do INSS caiu de 3,6% (2000/2006) para 2,8% (2007/2010). Na mesma perspectiva, estudo feito por Delgado e outros (2006) mostra que, após 1999, com a introdução do fator previdenciário, houve um rebaixamento médio dos valores das aposentadorias por contribuição de 23% para os homens e em mais de 30% para as mulheres (gráficos 5 e 6). 
 
  
 Gráfico 5                                                                                         Gráfico 6

 
 
 
5- A “bomba demográfica” é outra tese discutível. A transição demográfica pode ser “ônus” ou pode ser “bônus”. Entre 2000 e 2050 a população de idosos aumentará (de 5,5% para 15,3% da população total). Mas, a população de até 14 anos cairá (de 29,8% para 19,3%. Logo, a pressão por gastos com idosos será contrabalançada pelo menor gasto com os jovens. Mais importante: o percentual de pessoas em idade ativa (15 a 64 anos) aumentará e abrirá uma “janela de oportunidade demográfica”. O desempenho da economia poderá (ou não) criar condições para a incorporação desse contingente crescente em idade ativa; poderá (ou não) apresentar condições materiais para que essa enorme “janela de oportunidade” seja aproveitada, ampliando a inclusão social e as fontes de financiamento da Seguridade Social. Portanto, não está dado que transição demográfica será um ônus inevitável. Depende das opções econômicas que serão adotadas nas próximas décadas. A variável chave é o crescimento econômico capaz de assegurar emprego e renda e avançar na redução das desigualdades e melhoria da distribuição da renda. Se formos bem sucedidos, em 2050 teremos uma sociedade mais rica, com maior preparo educacional e qualificação profissional e menos dependente dos programas de proteção social. Uma sociedade na qual os indivíduos terão maior capacidade de enfrentar com autonomia suas demandas e necessidades básicas nos diversos ciclos da vida (incluída a proteção na velhice). Portanto, as opções macroeconômicas que serão adotadas nas próximas décadas são a variável chave que definirá se vamos aproveitar ou perder essa janela de oportunidade demográfica.  
 
 
6- Além disso, plantamos as bases de uma proteção financeira para o futuro.  Caso necessário, em 2050, parte da capitalização do Fundo Soberano que está sendo constituído com recursos das taxas e royalties da exploração do pré-sal poderia ser canalizada para o financiamento da Seguridade Social. A experiência da Noruega é exemplar para a cobertura das despesas da previdência social em virtude do envelhecimento da população. 
 
 
7- O argumento “explosão” das contas da previdência nas próximas décadas, também é falacioso porque desconsidera o essencial: o problema financeiro da previdência não é o aumento (atípico) das despesas, mas a dramática redução das receitas. As opções macroeconômicas adotadas nas últimas décadas geraram estagnação e desorganizaram o mundo do trabalho. Entre 1995/2000 foram destruídos 1,4 milhões de empregos formais; a taxa de desemprego saltou de 9% para 12,4% (1994/2004); os empregos com carteira em relação à PEA caíram de 52% para 43% (1989/1999); o rendimento do trabalhador e a massa salarial ruíram. É claro que esses indicadores de ruína retraíram as receitas da seguridade social –, grande parte incidente sobre o mercado formal urbano. 
 
 
8- O desempenho recente da economia e seus impactos positivos nas contas da Previdência confirma o acerto dessa visão e desqualifica os profetas do apocalipse. Após 25 anos de ostracismo, a questão do crescimento econômico foi reincorporada à agenda do governo. Desde 2004 – exceto 2009, em função da crise internacional –, o PIB brasileiro tem crescido acima de 4%. Com isso, entre 2003 e 2010 a taxa de desemprego caiu pela metade (de 12,4% para 5,7%); o rendimento médio real mensal dos trabalhadores subiu 18%; e, mais de 15 milhões de empregos formais foram criados (apenas em 2010, foram criados 2,5 milhões de vagas); a renda domiciliar per capita cresceu 23,5% em termos reais; e, o PIB per capita (US$) passou de 2.870 para 8.217. Como conseqüência, desde 2008 as contas do INSS urbano são superavitárias.
 
 
Para finalizar, ressalte-se que o aumento dos gastos previdenciários tornou possível que o número de beneficiários da Seguridade Social saltasse de 8 para 33 milhões de pessoas entre 1988 e 2010. Observe-se que em atualmente a Seguridade Social concede cerca de 33,4 milhões de benefícios diretos, assim distribuídos: INSS urbano (15,7 milhões); INSS Rural (8,1); Assistência Social (3,6) e Seguro – Desemprego (6,1). O caráter distributivo desses programas fica mais evidente se também contabilizarmos os seus beneficiários indiretos. Segundo o IBGE, para cada beneficiário direto há 2,2 beneficiários indiretos, membros da família. Dessa forma, a Seguridade Social beneficia, direta e indiretamente, cerca de 106 milhões de pessoas, quase a metade da população do País. Mais de 2/3 desses benefícios equivale ao piso do salário mínimo. Na década dos 90, a participação da renda da Seguridade na composição da renda familiar urbana passou de 10% para 24%; e, na renda familiar rural, de 9 para 26%. Sem a Seguridade 70% dos idosos estariam abaixo da linha de pobreza (ante os 10% atuais). Sem esses progressos, hoje, o país poderia ser “ingovernável”.   
 
 
Ao invés de atirar na previdência, a ortodoxia fiscal contribuiria mais se voltasse suas bazucas para denunciar o maior item de despesa das contas públicas: gastos com juros (que saltaram de 5% para 9,8% do PIB entre 1997/2003), formidável mecanismo de distribuição de renda para os endinheirados. Todavia, silenciam sobre esse ponto e, ao contrário, postulam um novo salto na nossa liderança mundial nos juros – esse sim, um “ponto fora da curva”, que poderá realimentar a “explosão” da dívida e o “rombo” das contas públicas. Gostaríamos de entender esse comportamento insólito diante dessa possível “bomba-relógio”. Ingenuamente, aventamos a hipótese de que no êxito da nova reforma da previdência sobrariam mais recursos para pagar juros, para a felicidade geral do mercado financeiro. 
 
Referências:
JUNQUEIRA, Fernando (2011).  Previdência Social no Brasil: Crítica à visão conservadora. Dissertação de Mestrado defendida no Instituto de Economia da Unicamp. Campinas: IE/UNICAMP.
DELGADO, G. ET al. Avaliação de Resultados da Lei do Fator Previdenciário (1999-2004). IPEA, Texto para Discussão n. 1161, Brasília, 2006.